证券时报记者 贺觉渊
今年以来，新增地方政府债券（下称新增地方债）、新增专项债券（下称新增专项债）发行进度均已超86%，在财政部明确要求新增专项债力争9月底前发行完毕的要求下，地方债自8月以来已进入发行冲刺阶段，在扩大有效投资的同时，也为后续财政部着手地方政府隐性债务化解留出时机。
受访专家学者认为，稳增长和化风险是下半年财政政策的重点方向。一方面，新增地方债在三季度冲刺发行，有力支持社会融资规模，并促进形成更多实物工作量；另一方面，后续无需为专项债预留空间后，地方政府存量隐性债务风险化解（下称化债）工作有望加速推进，发行特殊再融资债券为主的化债“组合拳”或已在路上。
地方债发行冲刺进行时
Wind数据显示，截至9月15日，2023年全国已累计发行新增地方政府债券39145.36亿元，其中新增一般债券6389.61亿元、新增专项债券32755.75亿元。按照今年预算安排的新增地方债限额测算，今年新增地方债、新增专项债发行进度均已超过86%，新增专项债的剩余额度也将按财政部要求，力争在9月底前基本发行完毕。
在7月24日中央政治局会议提出“加快地方政府专项债券发行和使用”的指引下，新增专项债在8月显著加快发行节奏，叠加当月较大规模的地方政府再融资债券（下称再融资债），共同筑就年内地方债发行高峰。Wind数据显示，8月地方债发行规模超1.3万亿元。
“8月政府债券净融资同比多增8714亿元，覆盖了社融规模增量同比增幅，毫无疑问是本月社融的最主要支撑因素。”财信研究院副院长伍超明对记者说道。
展望后续地方债发行，在新增专项债力争9月发完的要求下，尚有发行额度的新增专项债有望在9月继续放量，偏大的地方债到期规模预示再融资债也将保持力度，研究机构普遍预测9月地方债发行将保持较大力度。
广发证券固收首席分析师刘郁测算指出，9月预计发行地方债约10800亿元，其中新增专项债约5000亿元、新增一般债约400亿元和再融资债约5400亿元。四季度地方债总发行约5700亿元。
伍超明预计，未来数月政府债券净融资有望延续同比多增态势，对社融形成有力支撑。9-12月份的政府债券净融资规模有望达到2.7万亿元左右。
促进形成更多实物工作量
三季度以来，全国已累计发行新增专项债9747.25亿元，后续如何确保专项债资金早使用、早见效，将成为财政系统的一项重要任务。财政部已要求，用于项目建设的专项债券资金力争在10月底前使用完毕，研究扩大投向领域和用作项目资本金范围，引导带动社会投资。
今年1-8月，各地发行用于项目建设的专项债券已近2.95万亿元。财政部有关负责人在日前表示，接下来，将指导各地及时做好专项债券发行使用工作，持续推进重点项目建设，促进形成实物工作量。
扩大专项债投向领域和项目资本金范围，也将进一步扩大有效投资，在更大范围内发挥专项债“四两拨千斤”的投资撬动作用。中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国对记者说，专项债投向领域可以考虑扩展到战略新兴产业、安全基础设施、乡村振兴等领域；专项债可用于项目资本金范围建议还可以增加对新基建、“平急两用”公共基础设施、城中村改造等的支持。
特殊再融资债券有望重启
随着大规模的新增地方债发行工作临近尾声，专项债发行额度基本落地后，财政系统如何着手开展化债工作，备受关注的“特殊再融资债券”是否在年内重启发行，已成为近期市场关注的焦点。专家认为，人民银行在9月15日实施降准，为后续地方政府化债创造了适宜的宽松环境。
“中央财政发行特殊再融资债券用于置换存量隐性债务，是一个方向，在技术上可行。”对外经贸大学政府管理学院院长李明对记者说，此次化债工作，地方政府的腾挪空间有限，中央财政和金融部门应当发挥更多作用。
在财政部明确下一步将“优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险”的要求下，通过发行特殊再融资债券，以债务置换的方式缓解部分地方的支出压力得到多数专家学者看好。在财政部明确“中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作”，重启发行特殊再融资债券已成为大概率事件。
今年以来，广西、贵州、江西、云南等多地均透露正在积极争取隐性化债试点，意味着部分地区早已着手于债务置换的准备工作。国金证券固定收益首席分析师樊信江预计，特殊再融资债券或将于9月份重启发行。
在特殊再融资债的发行额度上，考虑到其发行空间受制于地方债务存量空间，多数研究机构预测本轮特殊再融资债的实际发行规模将在1万亿至1.5万亿元间，有限的发行配额或倾斜于财力较弱区域。
债务置换不会是唯一的化债手段，樊信江认为，本轮化债“组合拳”或将以特殊再融资债为主要抓手，并辅以债务展期重组、盘活资源、市场化转型等方式。
