作者： 陈益刊
经济下行叠加土地市场低迷，地方财政越来越依赖中央财政支持，今年中央财政对地方转移支付规模首次突破10万亿元，而这笔巨额资金分配管理变化备受地方政府关注，也关系着老百姓的切身利益。
近日，中国人大网披露了《国务院关于财政转移支付情况的报告》（下称《报告》），这份超5000字的报告不仅介绍了财政转移支付基本情况、管理改革、效能等内容，而且明确了下一步财政转移支付制度五大改革方向。
动向一：推动完善转移支付法律制度
上述《报告》谈到进一步完善财政转移支付的主要考虑，包括五大方面，首要是推动完善转移支付法律制度。
财政转移支付是指上级政府对下级政府无偿拨付的资金，包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，主要用于解决地区财政不平衡问题，推进地区间基本公共服务均等化，是政府实现调控目标的重要政策工具。
1994年，中国分税制改革建立财政转移支付制度，当年中央对地方转移支付规模仅461亿元，而2023年这一数字达到10.06万亿元。然而，涉及超10万亿财政资金的转移支付制度并没有专门法律，目前相关制度主要是财政部的部门规章。
因此，为了增强转移支付制度的规范性和权威性，加快转移支付立法和制度建设十分关键。
上述《报告》称，推动修改预算法，将共同财政事权转移支付单独作为一类管理，将实践证明行之有效的管理措施上升为法律，为深化转移支付改革提供法律支撑。
2019年，中央财政整合设立共同财政事权转移支付，主要用于履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域的中央财政支出责任，为与预算法规定衔接，编制预算时暂列入一般性转移支付。2023年共同转移支付规模约3.8万亿元。
根据上述《报告》，未来共同财政转移支付有望与一般转移支付、专项转移支付并列。
《报告》还称，适时研究制定财政转移支付条例等配套法规，对转移支付的功能定位、分类体系、设立程序、分配管理、退出机制等作出全面系统的规定。
这意味着，目前以财政部规章为主的转移支付制度将适时上升为国务院条例。而按照此前国务院部署，条件成熟时，还要将这一条例推动上升为法律。
动向二：三类转移支付分类施策
目前财政转移支付分为三类，分别是一般性转移支付、共同财政事权转移支付和专项转移支付，中央财政对地方这三类转移支付对应的资金规模，分别约是4.9万亿元、3.8万亿元和0.9万亿元。
《报告》在谈到下一步考虑时的第二大要点，是建立健全转移支付分类管理机制。根据各类转移支付的功能和特点，分类施策，精准发力，不断完善管理措施，提高科学性。
其中，一般性转移支付结合财力状况稳步增加，并向中西部财力薄弱地区倾斜，完善分配方法，促进地区间财力分布更加均衡。
共同财政事权转移支付根据中央财政支出责任足额安排，探索实行差异化的补助政策，推进地区间基本公共服务水平更加均衡。
专项转移支付根据党中央、国务院重大决策部署合理安排，资金定向精准使用，强化对地方的引导激励，并逐步退出市场机制能够有效调节的领域。
动向三：预算编制改进
近些年，审计署紧盯转移支付资金分配管理，其中在预算编制方面发现一些问题。比如此前曾发现一些共同转移支付未对应领域财政事权与支出责任划分方案。转移支付清理整合还不到位，交叉重复老问题依然存在。
另外，今年年初中央财政预算报告中，在转移支付分地区情况表中，有超1万亿元资金未落实到具体地区。
此次《报告》对下一步转移支付改革的第三大重点，是改进转移支付预算编制。而且聚焦当前问题来解决上述问题。
比如，《报告》称，按照财政事权和支出责任划分，调整优化转移支付项目设置，更好地体现财政事权改革成果。加强财政资金统筹，清理规范支持同一战略、同一领域、同一行业的转移支付，减少交叉重复。细化转移支付预算编制，提高年初预算落实到地区的比例。
动向四：强化分配使用和绩效管理
今年审计署发现，部分转移支付分配方法不科学不精准，部分投资计划下达较慢。这也反映出当前转移支付在资金分配使用等方面仍待改进。
《报告》关于下一步转移支付改革的第四大重点，是加强转移支付分配使用和绩效管理。
比如，优化转移支付分配办法，完善支出成本差异、财政困难程度评价方法等工具，探索建立区域间均衡度评估机制及指标体系，合理确定支出标准和支出责任分担比例。加快转移支付资金下达进度。
近些年，不少转移支付规定修订，其中一大重点是加入绩效管理相关规定，从而提高资金使用效率。
《报告》称，改进转移支付绩效管理，稳步推进事前绩效评估，健全转移支付绩效指标体系，提高转移支付绩效目标质量，加大绩效评价结果运用力度，结合政策实施效果和形势变化，适时调整支出政策，确保将资金用在刀刃上。
动向五：推进省以下转移支付制度改革
转移支付除了中央对地方转移支付外，省级政府对下级政府转移支付也是重要组成部分。
《报告》提到下一步改革的第五大重点，正是进一步推进省以下转移支付制度改革。
比如，督促指导省级政府落实主体责任，清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入划分，完善省以下转移支付制度。
去年6月国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，其中一大重点就是破解有的转移支付定位不清、地方“三保”压力大等问题，完善省以下转移支付制度。这包括厘清各类转移支付功能定位，提高一般转移支付规模，控制专项转移支付规模等，科学合理分配各类转移支付资金。
《报告》也提出，推动省级结合财力可能加大对市县一般性转移支付力度，促进省内财力均衡。根据基本公共服务保障标准、支出责任分担比例、常住人口规模等，结合政策需要和财力可能等，足额安排共同财政事权转移支付，确保共同财政事权履行到位。
